中共中央 国务院关于建立更加有用的区域协调开展新机制的定见

施行区域协调开展战略是新时代国家重大战略之一,是贯彻新开展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。党的十八大以来,各区域各部门围绕促进区域协调开展与正确处理政府和市场关系,在建立健全区域合作机制、区域合作机制、区际利益补偿机制等方面进行积极探究并取得一定成效。同时要看到,我国区域开展差距仍然较大,区域分化现象逐渐闪现,无序开发与恶性竞争仍然存在,区域开展不平衡不充沛问题仍然比较突出,区域开展机制还不完善,难以习气新时代施行区域协调开展战略需要。为全面落实区域协调开展战略各项使命,促进区域协调开展向更高水平和更高质量迈进,现就建立更加有用的区域协调开展新机制提出如下定见。 一、整体要求 (一)辅导思维。以习近平新时代中国特色社会主义思维为辅导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精力,仔细落实党中央、国务院决策布置,坚持新开展理念,紧扣我国社会主要矛盾变化,依照高质量开展要求,紧紧围绕统筹推进“五位一体”整体布局和协调推进“四个全面”战略布局,安身发挥各区域比较优势和缩小区域开展差距,围绕努力完成根本公共效劳均等化、基础设备灵通程度比较均衡、人民根本日子保障水平大体适当的方针,深化改革开放,坚决破除区域之间利益藩篱和政策壁垒,加速构成统筹有力、竞争有序、绿色协调、同享共赢的区域协调开展新机制,促进区域协调开展。 (二)根本原则 ——坚持市场主导与政府引导相结合。充沛发挥市场在区域协调开展新机制建设中的主导作用,更好发挥政府在区域协调开展方面的引导作用,促进区域协调开展新机制有用有序运转。 ——坚持中央统筹与当地负责相结合。加强中央对区域协调开展新机制的顶层设计,明确当地政府的施行主体职责,充沛调动当地依照区域协调开展新机制推进本区域协调开展的主动性和积极性。 ——坚持差异对待与公平竞争相结合。进一步细化区域政策标准,针对不同区域实践制定不同化政策,同时更加注重区域一体化开展,维护全国统一市场的公平竞争,防止呈现制造政策凹地、当地保护主义等问题。 ——坚持继承完善与改革立异相结合。坚持和完善促进区域协调开展行之有用的机制,同时依据新状况新要求不断改革立异,建立更加科学、更加有用的区域协调开展新机制。 ——坚持方针导向与问题导向相结合。瞄准施行区域协调开展战略的方针要求,破解区域协调开展机制中存在的突出问题,增强区域开展的协同性、联动性、全体性。 (三)整体方针 ——到2020年,建立与全面建成小康社会相习气的区域协调开展新机制,在建立区域战略统筹机制、根本公共效劳均等化机制、区域政策调控机制、区域开展保障机制等方面取得打破,在完善市场一体化开展机制、深化区域合作机制、优化区域合作机制、健全区际利益补偿机制等方面取得新进展,区域协调开展新机制在有用遏制区域分化、规范区域开发次序、推进区域一体化开展中发挥积极作用。 ——到2035年,建立与根本完成现代化相习气的区域协调开展新机制,完成区域政策与财务、钱银等政策有用协分配合,区域协调开展新机制在显著缩小区域开展差距和完成根本公共效劳均等化、基础设备灵通程度比较均衡、人民根本日子保障水平大体适当中发挥重要作用,为建设现代化经济体系和满足人民日益增加的夸姣日子需要提供重要支撑。 ——到本世纪中叶,建立与全面建成社会主义现代化强国相习气的区域协调开展新机制,区域协调开展新机制在完善区域管理体系、提高区域管理能力、完成全体人民一同殷实等方面更加有用,为把我国建成社会主义现代化强国提供有力保障。 二、建立区域战略统筹机制 (四)推进国家重大区域战略交融开展。以“一带一路”建设、京津冀协同开展、长江经济带开展、粤港澳大湾区建设等重大战略为引领,以西部、东北、中部、东部四大板块为基础,促进区域间彼此融通补充。以“一带一路”建设助推滨海、内陆、沿边区域协同开放,以国际经济合作走廊为主骨架加强重大基础设备互联互通,构建统筹国内国际、协调国内东中西和南北方的区域开展新格局。以疏解北京非首都功用为“牛鼻子”推进京津冀协同开展,调整区域经济结构和空间结构,推进河北雄安新区和北京城市副中心建设,探究超大城市、特大城市等人口经济密布区域有序疏解功用、有用管理“大城市病”的优化开发模式。充沛发挥长江经济带横跨东中西三大板块的区位优势,以共抓大保护、不搞大开发为导向,以生态优先、绿色开展为引领,依托长江黄金水道,推进长江上中下游区域协调开展和沿江区域高质量开展。建立以中心城市引领城市群开展、城市群带动区域开展新模式,推进区域板块之间交融互动开展。以北京、天津为中心引领京津冀城市群开展,带动环渤海区域协同开展。以上海为中心引领长三角城市群开展,带动长江经济带开展。以香港、澳门、广州、深圳为中心引领粤港澳大湾区建设,带动珠江-西江经济带立异绿色开展。以重庆、成都、武汉、郑州、西安等为中心,引领成渝、长江中游、华夏、关中平原等城市群开展,带动相关板块交融开展。加强“一带一路”建设、京津冀协同开展、长江经济带开展、粤港澳大湾区建设等重大战略的协调对接,推进各区域合作联动。推进海南全面深化改革开放,着力推进自在交易实验区建设,探究建设中国特色自在交易港。 (五)统筹发达区域和欠发达区域开展。推进东部滨海等发达区域改革立异、新旧动能转换和区域一体化开展,支撑中西部条件较好区域加速开展,鼓励国家级新区、自在交易实验区、国家级开发区等各类平台大胆立异,在推进区域高质量开展方面发挥引领作用。坚持“输血”和“造血”相结合,推进欠发达区域加速开展。建立健全长效普惠性的扶持机制和精准有用的不同化支撑机制,加速补齐基础设备、公共效劳、生态环境、产业开展等短板,打赢精准脱贫攻坚战,确保革命老区、民族区域、遥远地方区域、贫困区域与全国同步完成全面建成小康社会。健全疆土空间用处管制准则,引导资源干涸区域、产业衰退区域、生态严峻退化区域积极探究特色转型开展之路,推进构成绿色开展方式和日子方式。以承接产业转移演示区、跨省合作园区等为平台,支撑发达区域与欠发达区域共建产业合作基地和资源深加工基地。建立发达区域与欠发达区域区域联动机制,先富带后富,促进发达区域和欠发达区域一同开展。 (六)推进陆海统筹开展。加强海洋经济开展顶层设计,完善规划体系和管理机制,研讨制定陆海统筹政策措施,推进建设一批海洋经济演示区。以规划为引领,促进陆海在空间布局、产业开展、基础设备建设、资源开发、环境保护等方面全方位协同开展。编制施行海岸带保护与使用综合规划,严厉围填海管控,促进海岸区域陆海一体化生态保护和整治修复。立异海域海岛资源市场化配置方式,完善资源评价、流转和收储准则。推进海岸带管理立法,完善海洋经济规范体系和指标体系,健全海洋经济统计、核算准则,提高海洋经济监测评价能力,强化部门间数据同享,建立海洋经济调查体系。推进海上务实合作,维护国家海洋权益,积极参加维护和完善国际和区域海洋次序。 三、健全市场一体化开展机制 (七)促进城乡区域间要素自在流动。施行全国统一的市场准入负面清单准则,消除歧视性、隐蔽性的区域市场准入限制。深化施行公平竞争审查准则,消除区域市场壁垒,打破行政性垄断,整理和废弃阻碍统一市场和公平竞争的各种规则和做法,进一步优化营商环境,激发市场活力。全面放宽城市落户条件,完善配套政策,打破阻碍劳动力在城乡、区域间流动的不合理壁垒,促进人力资源优化配置。加速深化乡村土地准则改革,推进建立城乡统一的建设用地市场,进一步完善承包地所有权、承包权、运营权三权分置准则,探究宅基地所有权、资历权、使用权三权分置改革。引导科技资源依照市场需求优化空间配置,促进立异要素充沛流动。 (八)推进区域市场一体化建设。依照建设统一、开放、竞争、有序的市场体系要求,推进京津冀、长江经济带、粤港澳等区域市场建设,加速探究建立规划准则统一、开展模式共推、管理方式一致、区域市场联动的区域市场一体化开展新机制,促进构成全国统一大市场。进一步完善长三角区域合作工作机制,深化三省一市在规划衔接、跨省际重大基础设备建设、环保联防联控、产业结构布局调整、改革立异等方面合作。 (九)完善区域交易平台和准则。建立健全用水权、排污权、碳排放权、用能权初始分配与交易准则,培育开展各类产权交易平台。进一步完善天然资源资产有偿使用准则,构建统一的天然资源资产交易平台。选择条件较好区域建设区域性排污权、碳排放权等交易市场,推进水权、电力市场化交易,进一步完善交易机制。建立健全用能预算管理准则。促进资本跨区域有序自在流动,完善区域性股权市场。 四、深化区域合作机制 (十)推进区域合作互动。深化京津冀区域、长江经济带、粤港澳大湾区等合作,提高合作层次和水平。积极开展各类社会中介组织,有序开展区域性行业协谈判会,鼓励企业组建跨区域跨行业产业、技能、立异、人才等合作平台。加强城市群内部城市间的紧密合作,推进城市间产业分工、基础设备、公共效劳、环境管理、对外开放、改革立异等协调联动,加速构建大中小城市和小城镇协调开展的城镇化格局。积极探究建立城市群协调节理模式,鼓励建立多种形式的城市联盟。 (十一)促进流域上下游合作开展。加速推进长江经济带、珠江-西江经济带、淮河生态经济带、汉江生态经济带等重点流域经济带上下游间合作开展。建立健全上下游毗邻省市规划对接机制,协调解决区域间合作开展重大问题。完善流域内相关省市政府协商合作机制,构建流域基础设备体系,严厉流域环境准入规范,加强流域生态环境共建共治,推进流域产业有序转移和优化晋级,推进上下游区域协调开展。 (十二)加强省际接壤区域合作。支撑晋陕豫黄河金三角、粤桂、湘赣、川渝等省际接壤区域合作开展,探究建立统一规划、统一管理、合作共建、利益同享的合作新机制。加强省际接壤区域城市间交流合作,建立健全跨省会市政府间联席会议准则,完善省际谈判机制。 (十三)积极开展国际区域合作。以“一带一路”建设为重点,实行更加积极主动的开放战略,推进构建互利共赢的国际区域合作新机制。充沛发挥“一带一路”国际合作高峰论坛、上海合作组织、中非合作论坛、中俄东北-远东合作、长江-伏尔加河合作、中国-东盟合作、东盟与中日韩合作、中日韩合作、澜沧江-湄公河合作、图们江区域开发合作等国际区域合作机制造用,加强区域、次区域合作。支撑沿边区域使用国际合作平台,积极主动开展国际区域合作。推进重点开发开放实验区建设,支撑边境经济合作区开展,稳步建设跨境经济合作区,更好发挥境外产能合作园区、经贸合作区的带动作用。 五、优化区域合作机制 (十四)深化施行东西部扶贫协作。加大东西部扶贫协作力度,推进构成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力气多种举措有机结合互为支撑的“三位一体”大扶贫格局。强化以企业合作为载体的扶贫协作,组织企业到贫困区域投资兴业、开展产业、带动就业。完善劳务输出精准对接机制,完成贫困人口跨省安稳就业。进一步加强扶贫协作两边党政干部和专业技能人员交流,推进人才、资金、技能向贫困区域和边地步区流动,深化施行携手奔小康举动。积极引导社会力气广泛参加深度贫困区域脱贫攻坚,协助深度贫困群众解决出产日子困难。 (十五)深化开展对口支援。深化全方位、精准对口支援,推进新疆、西藏和青海、四川、云南、甘肃四省藏区经济社会继续健康开展,促进民族往来交流交融,筑牢社会安稳和长治久安基础。强化规划引领,切实维护规划的严肃性,进一步完善和规范对口支援规划的编制施行和评价调整机制。加强资金和项目管理,科学开展绩效综合查核评价,推进对口支援向更深层次、更高质量、更可继续方向开展。 (十六)立异开展对口协作(合作)。面向经济转型晋级困难区域,组织开展对口协作(合作),构建政府、企业和相关研讨机构等社会力气广泛参加的对口协作(合作)体系。深化开展南水北调中线工程水源区对口协作,推进水源区绿色开展。继续开展对口支援三峡库区,支撑库区提高根本公共效劳供给能力,加速库区移民安稳致富,促进库区社会调和安稳。进一步深化东部发达省市与东北区域对口合作,开展干部挂职交流和体系培训,建设对口合作重点园区,完成互利共赢。 六、健全区际利益补偿机制 (十七)完善多元化横向生态补偿机制。贯彻绿水青山就是金山银山的重要理念和山水林田湖草是生命一同体的体系思维,依照区际公平、权责对等、试点先行、分步推进的原则,不断完善横向生态补偿机制。鼓励生态获益区域与生态保护区域、流域下游与流域上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系。支撑在具备重要饮用水功用及生态效劳价值、获益主体明确、上下游补偿意愿强烈的跨省流域开展省际横向生态补偿。在京津冀水源修养区、安徽浙江新安江、广西广东九洲江、福建广东汀江-韩江、江西广东东江、广西广东西江流域等深化开展跨区域生态保护补偿试点,推广可复制的经历。 (十八)建立粮食主产区与主销区之间利益补偿机制。研讨制定粮食主产区与主销区开展产销合作的详细方法,鼓励粮食主销区通过在主产区建设加工园区、建立优质商品粮基地和建立产销区贮藏合作机制以及提供资金、人才、技能效劳支撑等方式开展产销协作。加大对粮食主产区的支撑力度,促进主产区提高粮食综合出产能力,充沛调动主产区当地政府抓粮食出产和农民种粮的积极性,一同维护国家粮食安全。 (十九)健全资源输出地与输入地之间利益补偿机制。围绕煤炭、石油、天然气、水能、风能、太阳能以及其他矿产等重要资源,坚持市场导向和政府调控相结合,加速完善有利于资源集约节约使用和可继续开展的资源价格构成机制,确保资源价格可以涵盖开采本钱以及生态修复和环境管理等本钱。鼓励资源输入地通过共建园区、产业合作、飞地经济等形式支撑输出地开展接续产业和代替产业,加速建立支撑资源型区域经济转型长效机制。 七、完善根本公共效劳均等化机制 (二十)提高根本公共效劳保障能力。在根本公共效劳领域,深化推进财务事权和开销职责划分改革,逐步建立起权责明晰、财力协调、规范合理、保障有力的根本公共效劳准则体系和保障机制。规范中央与当地一同财务事权事项的开销职责分担方式,调整完善转移支付体系,根本公共效劳投入向贫困区域、单薄环节、重点人群倾斜,增强市县财务特别是县级财务根本公共效劳保障能力。强化省级政府统筹职能,加大对省域规模内根本公共效劳单薄区域扶持力度,通过完善省以下财务事权和开销职责划分、规范转移支付等措施,逐步缩小县域间、市地间根本公共效劳差距。 (二十一)提高根本公共效劳统筹层次。完善企业职工根本养老保险基金中央调剂准则,尽快完成养老保险全国统筹。完善根本医疗保险准则,不断提高根本医疗保险统筹层级。稳固完善义务教育管理体制,添加中央财务对义务教育转移支付规模,强化省、市统筹作用,加大对“三区三州”等深度贫困区域和集中连片特困区域支撑力度。 (二十二)推进城乡区域间根本公共效劳衔接。加速建立医疗卫生、劳动就业等根本公共效劳跨城乡跨区域流转衔接准则,研讨制定跨省转移接续详细方法和配套措施,强化跨区域根本公共效劳统筹合作。鼓励京津冀、长三角、珠三角区域积极探究根本公共效劳跨区域流转衔接详细做法,加速构成可复制可推广的经历。 八、立异区域政策调控机制 (二十三)实行不同化的区域政策。充沛考虑区域特点,发挥区域比较优势,提高财务、产业、土地、环保、人才等政策的精准性和有用性,因地制宜培育和激发区域开展动能。坚持用最严厉准则最紧密法治保护生态环境的条件下,进一步突出重点区域、行业和污染物,有用防备生态环境风险。加强产业转移承接过程中的环境监管,防止跨区域污染转移。关于生态功用重要、生态环境敏感软弱区域,坚决贯彻保护生态环境就是保护出产力、改善生态环境就是开展出产力的政策导向,严禁不契合主体功用定位的各类开发活动。相关中央预算内投资和中央财务专项转移支付继续向中西部等欠发达区域和东北区域等老工业基地倾斜,研讨制定深化推进西部大开发和促进中部区域崛起的政策措施。动态调整西部区域有关产业辅导目录,对西部区域优势产业和适合产业开展给予必要的政策倾斜。在用地政策方面,保障跨区域重大基础设备和民生工程用地需求,对边境和特殊困难区域实行建设用地方案指标倾斜。研讨制定鼓励人才到中西部区域、东北区域特别是“三区三州”等深度贫困区域工作的优惠政策,支撑当地政府依据开展需要制定吸引国表里人才的区域性政策。 (二十四)建立区域均衡的财务转移支付准则。依据区域间财力差异状况,调整完善中央对当地一般性转移支付方法,加大均衡性转移支付力度,在充沛考虑区域间开销本钱因素、切实增强中西部区域自我开展能力的基础上,将常住人口人均财务开销差异控制在合理区间。严守生态保护红线,完善主体功用区配套政策,中央财务加大对重点生态功用区转移支付力度,提供更多优质生态产品。省级政府通过调整收入划分、加大转移支付力度,增强省以下政府区域协调开展经费保障能力。 (二十五)建立健全区域政策与其他微观调控政策联动机制。加强区域政策与财务、钱银、投资等政策的协分配合,优化政策东西组合,推进微观调控政策精准落地。财务、钱银、投资政策要效劳于国家重大区域战略,围绕区域规划及区域政策导向,采纳完善财务政策、金融依法合规支撑、协同制定引导性和约束性产业政策等措施,加大对跨区域交通、水利、生态环境保护、民生等重大工程项意图支撑力度。对因客观原因形成的经济增速放缓区域给予更有针对性的关怀、辅导和支撑,在风险可控的条件下加大政策支撑力度,坚持区域经济运转在合理区间。加强对杠杆率较高区域的动态监测预警,强化当地金融监管合作和风险联防联控,更加有用防备和化解体系性区域性金融风险。 九、健全区域开展保障机制 (二十六)规范区域规划编制管理。加强区域规划编制前期研讨,完善区域规划编制、审批和施行工作程序,实行区域规划编制审批方案管理准则,进一步健全区域规划施行机制,加强中期评价和后评价,构成科学合理、管理严厉、辅导有力的区域规划体系。对施行到期的区域规划,在后评价基础上,确需延期施行的可通过修订规划延期施行,不需延期施行的要及时废止。依据国家重大战略和重大布局需要,当令编制施行新的区域规划。 (二十七)建立区域开展监测评价预警体系。围绕缩小区域开展差距、区域一体化、资源环境协调等重点领域,建立区域协调开展评价指标体系,科学客观评价区域开展的协调性,为区域政策制定和调整提供参考。引导社会智库研讨发布区域协调开展指数。加速建立区域开展风险辨认和预警预案准则,亲近监控突出问题,预先防备和妥善应对区域开展风险。 (二十八)建立健全区域协调开展法令法规体系。研讨论证促进区域协调开展的法规准则,明确区域协调开展的内涵、战略重点和方向,健全区域政策制定、施行、监督、评价机制,明确有关部门在区域协调开展中的职责,明确当地政府在推进区域协调开展中的职责和义务,发挥社会组织、研讨机构、企业在促进区域协调开展中的作用。 十、切实加强组织施行 (二十九)加强组织领导。坚持和加强党对区域协调开展工作的领导,充沛发挥中央与当地区域性协调机制造用,强化当地主体职责,广泛动员全社会力气,一同推进建立更加有用的区域协调开展新机制,为施行区域协调开展战略提供强有力的保障。中央和国家机关有关部门要依照职能分工,研讨详细政策措施,协同推进区域协调开展。各省、自治区、直辖市要制定相应落实方案,完善相关配套政策,确保区域协调开展新机制顺畅运转。 (三十)强化协调辅导。国家开展改革委要会同有关部门加强对区域协调开展新机制施行状况跟踪分析和协调辅导,研讨新状况、总结新经历、解决新问题,重大问题要及时向党中央、国务院陈述。